對粵澳社會服務區域合作探討：基於澳門經濟轉型時機

澳門大學校友會、澳門學人發展協會

主筆：伍芷蕾

2015年，給澳門帶來豐厚財政盈餘的博彩業將進入發展拐點，為社會各界深化澳門經濟轉型和可持續發展研究帶來了契機。澳門回歸15年，博彩業的高速發展雖然拉動澳門GDP雙位數的增幅，但是也衍生了人力資源短缺、青少年問題、家庭問題等社會問題，對養老、醫療、房屋、教育和就業都帶來一定程度的衝擊。經濟增長造成社會服務供不應求的問題成為社會居民最關心、最直接、最現實的利益問題。[1]新一屆政府秉承“宜居、發展、關愛、善治”的工作方針，一如既往決心致力實現安居樂業、生態優化、下一代有更良好成長環境的目標。[2]澳門社會的穩定與發展是中央政府制定國家發展戰略的重要環節。過去，中央與澳門簽訂了《內地與澳門關於緊密經貿關係的安排》（CEPA）自由貿易協定。如今，廣東自貿區的落成更加深化粵澳之間的融合。珠澳跨境工業區專用口岸及路氹城蓮花-橫琴口岸24小時通關政策的實行，[3]促進了粵澳居民在兩地之間的流動，有利於推動澳門多元化發展，共同實現經濟發展的新常態。《粵港澳合作框架協議》的簽訂[4]和CEPA補充協定的擴大開放使得三地之間的合作從經濟擴展到社會服務等層面，為三地合作進行角色定位，產生區域互補優勢。可見，中央政府一直支持澳門發展，積極推動粵澳區域合作。

從工業文明邁向生態文明的時代裡，社會服務的生產和供給變得越來越外部化和無界化。區域公共問題伴隨著區域經濟合作而日漸受到關注。儘管澳門和內地的區域合作已經從經濟層面延伸到社會服務層面，但是兩者社會服務管理職能卻有較大的差異。從行政管理來看，中央政府明確提出從管制政府向服務政府轉變是政府職能轉變的重要目標。隨著新型政府與社會關係、社區制逐步取代單位制以及城市街道制體制的改革，政府通過權力下移，把管理職能從市、區級政府下放給社區，公共服務社區化成為了必然的發展趨勢。社區治理是政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。在建設服務型政府的理念下，我國社區治理模式基本方向為由行政型社區（政府主導）轉向合作型社區（政府推動與社區自治的合作)和自治型社區（社區主導與政府支持）發展。[5]2012年，第十三次全國民政會議提出，必須堅持“以人為本”構建政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的社會管理和公共服務體制，進一步提出構建直接面向基層、面向社區、面向家庭和群眾、職能有機統一的管理服務體制。然而，受制度慣性和路徑依賴的影響，目前內地還沒有完成“強政府、弱社會”向“強政府、強社會”的真正轉型，只有極少部分地區的社會服務是由社會組織提供。[6]由於澳門社會是“小政府，大社團”的治理模式，在以行政為主導的民主政治體制和不存在政黨組織的前提下，澳門的民間社團在公共領域的空間上扮演提供社會服務和社會救助，參與政治事務活動和監督政府施政等功能。^[7]總體而言，澳門社會服務主要由民間社團主導，其社會服務模式具有較強的自主獨立性；內地社會服務則由政府主導，其社會服務模式具有較強的依附性。即便內地社會服務朝著社區化發展，兩種不同社會服務模式機制使得澳門民間社團機構難以進入內地社會服務市場購買服務。

社會服務具有益物品的屬性。從社會服務的發展歷史來看，中央政府本著父愛主義（Paternalism），用行政管理的方式把社會服務變成為具有非競爭性和非排他性特徵的純公共物品，社會服務的生產和供給都由公共部門進行。在這種情況下，社會服務容易陷入消費不足和供給不足的市場失靈。對於公共部門來說，社會服務的生產和供給取決於稅收和財政支出。與公共部門相比，具有“經濟人”動機的私人部門對社會服務市場的需求更加靈敏，在提升社會服務市場的效率方面有比較優勢。政府透過職能的轉變把社會服務生產的產權賦予私人部門，從需求方出發，利用市場的競爭機制從私人部門購買生產的社會服務，優化社會服務資源的配置，實現社會服務市場的帕累托效率。對於私人部門來說，社會服務的生產取決於其成本和利潤。在現實生活中，能夠達到帕累托效率的完全競爭市場是難以存在的。但是，在社會服務由不完全競爭市場轉向完全競爭市場的過程中，非政府組織、非盈利組織或社區組織是一個相對有效的社會仲介組織。[8]一般而言，非政府組織、非盈利組織或社區組織通過政府補貼來提供社會服務。整筆撥款制度（Lump Sum Grant Subvention System）是一個有助社會服務區域合作由公共部門供給方作主導逐步轉向由非公共部門需求方作主導的過渡制度。現時，澳門社會服務供給機構的營運機制主要依靠政府的“實報實銷”制度。“實報實銷”制度是指政府根據社會服務供給機構的實際上報的開銷金額給予相應的報銷。儘管這種制度強調投入控制，有助降低非政府組織濫用資金的風險和保證政府服務目標的實現，但是其僵硬化和官僚化的制度使得社會服務供給機構難以找到合適的管道去提升效率和服務質素。過去，香港同樣面對相似的問題，因此香港在社會服務“民辦公助”模式的基礎上，推動“實報實銷”資助制度向“整筆撥款”資助制度方向發展。與“實報實銷”的資助方式相比，“整筆撥款”制度強調的是產出控制。政府購買服務的“整筆撥款”會對每年資助額度進行封頂，機構需根據自身情況制定人力資源政策，政府只監察服務提供機構的服務產出和成效，開啟了定位服務和增值服務的競爭，而不再監督資助資金的具體使用情況和停留於資助水準的競爭。[9]除此之外，服務券也有助提升社會服務市場區域合作的效率。根據香港的非公共部門對政府資助有依賴的歷史慣性的經驗，各個受資助的機構都可能面對資源削減和投入制約，從而影響社會服務的穩定性和連貫性。[10]站在社會服務市場的角度，服務的需求者才是產業鏈的終端使用者。為改善這問題，2013年香港政府引入“長者社區照顧服務券試驗計畫”，按照“錢跟人走”的模式使得社會服務機制更靠近需求層面的發展。[11]事實上，澳門的“醫療券計畫”也有類似的功能，即用戶按照個人實質需求來選擇所需醫療服務。這樣一方面推動了私人醫療市場的發展，另一方面又減輕公營醫療體系的負擔。然而，澳門醫療券的投入欠缺香港試驗期的推廣經驗，導致澳門居民對醫療券背後的理念認知不足。[12]長期照顧服務作為社會服務的重要環節，澳門居民認為醫療券的使用範圍窄和金額低，不能滿足長期病患者的實際需求，[13]所以把醫療券使用範圍廣至內地便可以舒緩這兩個問題。澳門的評估機制是由內地與香港學術團體共同開發的，故此評估機制有助澳門通過現金券在三地之間進行社會服務的區域合作。建議澳門特區政府把醫療券推廣至要進行區域合作的地區，並根據評估機制給予服務需求者相應的醫療券金額，以提升社會服務資源配置的效率，最終達到“宜居、發展、關愛、善治” 的政策目標，從而實現澳門“未來醫療光輝五年”。

在“一中心，一平臺”配合國家“一帶一路”的建設促進澳門融入泛珠三角的發展的背景下，粵澳社會服務的區域合作能夠透過培育人才發展推動產業多元化的發展，加快自貿區的建立。推動產業發展的其中一個關鍵在於技術應用，技術應用的關鍵在於市場規模效應。粵澳社會服務的區域合作拓展了澳門社會服務行業市場規模，刺激社會服務相關的行業（如養老服務業、醫療衛生業）技術的應用。完善的硬體 （如服務站點）和軟體（標準化的專業認證、統一的評估機制和照護人員職業培訓）是澳門居民使用鄰近地區的社會服務時減輕其較大的轉移成本（如時間、心理成本等）的關鍵。[14]與內地相比，澳門在社區治理方面有著相對成熟社會服務的經驗，可以説明內地培養社會服務專業人才。自貿區的發展離不開人才的聚集，吸引人才的關鍵在於社會保障的配套設施，而社會服務則是社會保障的重要內容。儘管28平方公里的橫琴新區是廣東自貿試驗區三大片區之中面積最小的一個，但是橫琴新區與澳門最近僅有一水之隔，步行即可直達澳門。從地緣的角度來看，粵澳社會服務機構在橫琴區域合作的試驗點相對容易實踐，有利於將其經驗複製到廣東其餘兩個自貿區，從而刺激自貿區給澳門帶來的紅利，最終達到澳門產業多元化的目標。\

[1] 行政長官辦公室：《行政長官崔世安在澳門特別行政區政府慶祝中華人民共和國成立六十五周年酒會上的演辭》，2014年10月1日，行政長官辦公室網頁：http://www.gce.gov.mo/read_news_page.aspx?lang=cn&newsid=1312

[2] 崔世安：《新一屆政府工作中心是宜居發展關愛善治》，新華網： http://news.xinhuanet.com/gangao/2014-12/08/c_127284436.htm

[3] 政府發言人辦公室：《澳門珠海之間口岸下月18日起實行新的通關安排》，2014年11月20日，新聞局網頁：http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?DataUcn=83833&PageLang=C

[4] 廣州市人民政府港澳事務辦公室：《粵澳合作框架協議》。2012年，廣州市人民政府港澳事務辦公室網站：http://www.gzfao.gov.cn/Item/5673.aspx

[5] 魏娜. 我國城市社區治理模式:發展演變與制度創新[J]. 中國人民大學學報,2003,01:135-140.

[6] 王剛、薑維：《比較視角下的中國社會服務模式重構》。《學術界》,2014,07:74-83+308-309.

[7] 莊金鋒，“從澳門社團的特殊性看“一國兩制”的澳門模式”，《“一國兩制”研究》第6期

[8] 王君麗. 關於界定中國事業單位與政府、非政府組織、非盈利組織的文獻綜述[J]. 現代經濟(現代物業下半月刊),2007,06:57-60.

[9] 程紹輝、林閩鋼：《香港社會福利服務的政府資助方式研究》。《黑龍江社會科學》, 2014,01: 109-113.

[10] Legislative Council Secretariat, INFORMATION NOTE – Impacts of the Lump Sum Grant Subvention System on the subvented welfare sector, 2008, the website of Legislative Council Secretariat: http://www.legco.gov.hk/yr07-08/english/sec/library/0708in14-e.pdf

[11] Sau Po Center on Ageing and Department of Social Work & Social Administration, The University of Hong Kong (2011). Consultancy Study on Community Care Services for Elderly Final Report. Website: http://www.elderlycommission.gov.hk/en/download/library/Community%20Care%20Services%20Report%202011_eng.pdf

[12] 陳建新、陳慧丹、伍芷蕾：《從新公共管理的效率與效益看醫療改革—以香港和澳門醫券發展為例》，《公共管理與政策評論》，2014年，3(2) ，第67 – 76頁。

[13] 澳門街坊會聯合總會：《街總青年政策小組促政府審視醫療券的成效》。2012年6月15日，澳門街坊會聯合總會網站：http://news.ugamm.org.mo/CN/?action-viewnews-itemid-4491

[14] 蘇東斌：《共用的價值─澳門外向型經濟與泛珠三角區域合作》，澳門理工學院，2004年。